我國(guó)大氣污染須協(xié)同治理
發(fā)布時(shí)間：2014-06-18 新聞來(lái)源：環(huán)境生態(tài)網(wǎng)
近兩年，隨著霧霾橫行、PM2.5爆表，公眾對(duì)大氣環(huán)境的關(guān)注上升到了前所未有的高度。
我國(guó)現(xiàn)行大氣污染防治法制定于1987年，最新的一次修改是在2000年，距今已有14年。近年來(lái)，我國(guó)大氣環(huán)境不斷惡化，大氣污染防治法顯得捉襟見(jiàn)肘。近日，在由北京市法學(xué)會(huì)和首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)主辦的“大氣污染防治法修訂與京津冀霧霾治理”研討會(huì)上，專家學(xué)者紛紛呼吁修改大氣污染防治法，采取更有效的應(yīng)對(duì)措施。
上百億的資金投入，可否治理大氣污染
這兩年我國(guó)為治理大氣污染投入了巨大資金。根據(jù)財(cái)政部官網(wǎng)消息，2014年中央財(cái)政安排大氣污染防治專項(xiàng)資金100億元。5月16日，財(cái)政部下?lián)軐ｍ?xiàng)資金80億元，支持京津冀及周邊、長(zhǎng)三角、珠三角地區(qū)開(kāi)展大氣污染防治，其中京津冀是重點(diǎn)。余下20億元將于下半年擇機(jī)下?lián)�，主要用于京津冀及周邊地區(qū)。
上百億的資金投入，可否徹底治理大氣污染？中國(guó)政法大學(xué)環(huán)境法研究所副教授侯佳儒說(shuō)：“大氣具有流動(dòng)性和擴(kuò)散性，使得污染能夠長(zhǎng)距離傳輸。若不跨行政區(qū)域協(xié)作治理大氣污染，投入再多的資金也是治標(biāo)不治本。開(kāi)展大氣污染聯(lián)防聯(lián)控，建立、健全區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制是成敗關(guān)鍵。”
現(xiàn)行大氣污染防治法第三條規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府對(duì)本轄區(qū)的大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，制定規(guī)劃，采取措施，使本轄區(qū)的大氣環(huán)境質(zhì)量達(dá)到規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。”
“正是這樣的規(guī)定，導(dǎo)致長(zhǎng)期以來(lái)我們的治污工作過(guò)分強(qiáng)調(diào)地區(qū)、部門(mén)在行政管理上的排他性。北京自己把環(huán)境治理得再好，如果周邊地區(qū)污染治理不好，北京的空氣也不可能好。”國(guó)家環(huán)境咨詢委員會(huì)委員、中國(guó)應(yīng)用法學(xué)研究所所長(zhǎng)孫佑海認(rèn)為。
去年9月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，對(duì)區(qū)域協(xié)作提出明確要求，建立區(qū)域協(xié)作機(jī)制，統(tǒng)籌區(qū)域環(huán)境治理，建立京津冀、長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制�？蛇@樣的要求并非行政法規(guī)，只是一種政策指引，缺乏法律強(qiáng)制性。
目前，各地法規(guī)、排放標(biāo)準(zhǔn)和管理措施不一致，從法律層面統(tǒng)一重點(diǎn)區(qū)域的控制措施、標(biāo)準(zhǔn)、罰則，成為各地共同治理大氣污染的重要前提。河北省人大常委會(huì)法工委處長(zhǎng)劉建偉表示，統(tǒng)一的立法協(xié)作機(jī)制是推進(jìn)大氣污染治理的根本保障。他建議，借鑒長(zhǎng)三角（蘇浙皖滬）大氣污染防治協(xié)作立法，采用協(xié)調(diào)互補(bǔ)模式，即共同協(xié)商確定一個(gè)示范性的條款文本作為協(xié)作基礎(chǔ)。
近幾年，一直關(guān)注大氣污染治理的首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院高桂林教授，提出了一個(gè)值得注意的問(wèn)題，即：在立法治理大氣污染的同時(shí)，還應(yīng)進(jìn)一步協(xié)調(diào)區(qū)域間經(jīng)濟(jì)利益問(wèn)題。“在現(xiàn)有體制下，環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間、地方與地方之間，以及中央與地方在環(huán)境保護(hù)政策制定與執(zhí)行上都存在利益沖突，這些利益沖突如果得不到有效協(xié)調(diào)，大氣污染聯(lián)防聯(lián)控就是一句空話。”
罰款不過(guò)5萬(wàn)，而設(shè)備卻要上千萬(wàn)元
按現(xiàn)行大氣污染防治法規(guī)定，對(duì)一般污染大氣行為罰款不超過(guò)5萬(wàn)元甚至更低，對(duì)造成大氣污染事故的企事業(yè)單位最高也只處20萬(wàn)元罰款，而有的治理污染的設(shè)備投入?yún)s要上千萬(wàn)元。如此大的懸殊，造成一些環(huán)境污染者或企業(yè)寧可受罰也不愿意購(gòu)買(mǎi)治理設(shè)備。
侯佳儒表示，處罰數(shù)額偏低是我國(guó)環(huán)境保護(hù)立法的普遍問(wèn)題，在大氣污染防治法中也存在。“這樣的處罰，對(duì)環(huán)境違法根本起不到應(yīng)有的震懾作用，應(yīng)該讓違法成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于守法成本。”
大氣污染防治法一般對(duì)于排污行為多為“限期處理”，這樣的處罰方式容易被鉆空子，“限改令”有時(shí)甚至還會(huì)成為公開(kāi)排污“護(hù)身符”。2007年3月，湖北省荊州市曾啟動(dòng)“造紙行業(yè)專項(xiàng)治理”，要求限期內(nèi)通過(guò)技術(shù)改造實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放，否則將被強(qiáng)制關(guān)停。然而“限改令”發(fā)出后，一些企業(yè)在“限改令”規(guī)定的期限前抓緊生產(chǎn)公開(kāi)排污。一名紙廠老板甚至直言，出臺(tái)“限改令”其實(shí)還不錯(cuò)，起碼“限改”的這一兩年生產(chǎn)排污沒(méi)人干擾。
針對(duì)“限期處理”存在的漏洞，新環(huán)保法增加了“按日計(jì)罰”的規(guī)定，且沒(méi)有設(shè)立罰款上限。“環(huán)保部門(mén)將從確認(rèn)污染那天起到污染終止，每一天都要罰款一定的數(shù)額，污染時(shí)間越長(zhǎng)，罰款越重。”高桂林建議，今后在修改大氣污染防治法時(shí)，也應(yīng)該引入這一措施。
高桂林同時(shí)也提醒，在增加對(duì)企業(yè)處罰力度的同時(shí)，應(yīng)注意一些小企業(yè)或小作坊，他們由于生產(chǎn)設(shè)備簡(jiǎn)陋成本低廉，在接到環(huán)保部門(mén)限期處理處罰通知之后，有的干脆就舍棄生產(chǎn)設(shè)備任由環(huán)保部門(mén)處置，以逃脫高于設(shè)備成本的罰款。
“應(yīng)盡可能細(xì)化違法行為和處罰種類，讓違法行為與處罰種類相對(duì)應(yīng)，減少自由裁量空間，防止發(fā)生權(quán)力尋租等執(zhí)法腐敗。同時(shí)也要完善環(huán)境執(zhí)法程序，確保執(zhí)法人員依法處罰，按程序辦事，保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益不受侵害。”河北省環(huán)境保護(hù)局政策法規(guī)處副處長(zhǎng)華冰群強(qiáng)調(diào)。
公眾申請(qǐng)信息公開(kāi)遇阻，熱情大打折扣
2011年11月，有公民個(gè)人向北京市環(huán)保局提出書(shū)面申請(qǐng)，請(qǐng)求公開(kāi)PM2.5的數(shù)據(jù)，但卻接到該局口頭答復(fù)，數(shù)據(jù)僅供研究用，不能公開(kāi)。之后，他又接到了《北京市環(huán)境保護(hù)局環(huán)境信息不予公開(kāi)告知書(shū)》，回復(fù)稱：因PM2.5尚未列入國(guó)家《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，無(wú)法進(jìn)行空氣質(zhì)量狀況評(píng)價(jià)。
環(huán)境信息公開(kāi)，是加強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)企業(yè)環(huán)境行為監(jiān)督的前提條件，然而申請(qǐng)被拒往往讓公眾的參與熱情大打折扣。
2007年國(guó)家環(huán)�？偩诸C布的《環(huán)境信息公開(kāi)辦法（試行）》明確規(guī)定，公民、法人和其他組織可以申請(qǐng)獲取環(huán)保部門(mén)在履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。但在實(shí)施過(guò)程中常常遇到一些共性問(wèn)題，如：依申請(qǐng)公開(kāi)中“科研需要”的程度如何界定，公開(kāi)的形式如何掌握，反復(fù)申請(qǐng)如何處理等等。
《環(huán)境信息公開(kāi)辦法（試行）》還規(guī)定，環(huán)保部門(mén)應(yīng)當(dāng)及時(shí)、準(zhǔn)確地向公眾公開(kāi)環(huán)境質(zhì)量狀況、環(huán)境統(tǒng)計(jì)和環(huán)境調(diào)查信息等。企業(yè)也應(yīng)當(dāng)自愿或被強(qiáng)制性公開(kāi)與環(huán)境影響和企業(yè)環(huán)境行為有關(guān)的信息。同時(shí)，企業(yè)不得以保守商業(yè)秘密為借口，拒絕公開(kāi)相關(guān)環(huán)境信息。劉建偉說(shuō)，“今后在修改大氣污染防治法中，也應(yīng)當(dāng)借鑒或引入已有的這些規(guī)定，賦予公眾參與大氣污染防治以法律依據(jù)。”
新環(huán)保法第五十三條規(guī)定，“各級(jí)人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)，應(yīng)當(dāng)依法公開(kāi)環(huán)境信息、完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)提供便利。”高桂林指出，這樣的明確規(guī)定，為修改大氣污染防治法，完善信息公開(kāi)和公眾參與提供了方向。只有從立法予以明確，政府部門(mén)為公眾參與環(huán)境保護(hù)監(jiān)督掃清障礙，才能讓公眾參與更有底氣，更有熱情。
據(jù)了解，去年12月底，環(huán)境保護(hù)部和中國(guó)氣象局在北京簽署合作框架協(xié)議，兩部門(mén)將以重污染天氣監(jiān)測(cè)預(yù)警為重點(diǎn)，建立聯(lián)合會(huì)商、聯(lián)合應(yīng)對(duì)和聯(lián)合發(fā)布信息的“三聯(lián)合”工作機(jī)制，協(xié)同應(yīng)急條件下信息發(fā)布，及時(shí)妥善應(yīng)對(duì)重污染天氣。
專家認(rèn)為，有了法律的明確規(guī)定和合作實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，大氣污染治理這個(gè)難題將逐漸走出治標(biāo)不治本的困境。
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